Uzyskanie przez pracownika mandatu radnego nie oznacza, że pracodawca traci możliwość rozwiązania z nim stosunku pracy. Oznacza jednak, że od tego momentu pracownik korzysta ze szczególnej ochrony prawnej. Dla przedsiębiorcy najważniejsza jest jedna zasada: rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której radny jest członkiem. Wynika to bezpośrednio z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Rada musi odmówić zgody, jeżeli przyczyną rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego.

W praktyce oznacza to dla pracodawcy konieczność zachowania większej ostrożności przy podejmowaniu decyzji kadrowych. Szczególnie istotne stają się: właściwe ustalenie przyczyny rozwiązania umowy, odpowiednie udokumentowanie tej przyczyny, wystąpienie do rady gminy przed dokonaniem rozwiązania oraz prawidłowe postępowanie w okresie, w którym pracownik wykonuje obowiązki radnego. Błąd na którymkolwiek z tych etapów może prowadzić do sporu sądowego i konsekwencji finansowych.

Radny nie jest „niezwalnialnym” pracownikiem

Warto zacząć od obalenia podstawowego mitu. Mandat radnego nie daje bezwzględnej ochrony przed utratą pracy. Ustawa nie przewiduje, że pracodawca w żadnym przypadku nie może rozwiązać umowy z radnym. Pracodawca może mieć uzasadnione, całkowicie niezwiązane z mandatem przyczyny zakończenia współpracy – przykładowo rzeczywistą likwidację stanowiska, reorganizację przedsiębiorstwa czy zawinione naruszenia obowiązków pracowniczych.

Problem polega na tym, że nawet w takich przypadkach pracodawca musi uwzględnić szczególny mechanizm ochronny wynikający z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd Najwyższy wielokrotnie podkreślał, że pracodawca ma obowiązek uzyskać zgodę rady gminy przed rozwiązaniem stosunku pracy z radnym.

Zadaniem rady jest przede wszystkim ustalenie, czy planowane rozwiązanie stosunku pracy ma związek z wykonywaniem mandatu. Jeżeli taki związek istnieje, rada ma obowiązek odmówić zgody. Jeżeli go nie ma, rada nie powinna blokować zwolnienia tylko dlatego,
że uważa decyzję pracodawcy za niesłuszną, niecelową czy gospodarczo nieuzasadnioną. Ocena zasadności samego wypowiedzenia należy bowiem do sądu pracy, a nie do rady gminy. Innymi słowy, rada nie powinna zastępować sądu pracy i samodzielnie oceniać, czy wskazana przez pracodawcę przyczyna jest wystarczająca do wypowiedzenia.

To bardzo ważne dla przedsiębiorców. Stwierdzenie: „zwalniam go z przyczyn gospodarczych, więc rada nie ma tu nic do powiedzenia” jest błędne.

Co, jeżeli pracownik jest zatrudniony w urzędzie lub jednostce tej samej gminy?

Odrębne zasady obowiązują, gdy pracownik jest zatrudniony w strukturach gminy, w której uzyskał mandat. Osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w urzędzie tej gminy ani pełnić funkcji kierownika lub zastępcy kierownika jednostki organizacyjnej tej gminy.

Taka osoba powinna – zasadniczo w terminie 7 dni od ogłoszenia wyników wyborów – złożyć wniosek o urlop bezpłatny na czas sprawowania mandatu. Niezłożenie wniosku w terminie jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. Ustawa reguluje również powrót takiej osoby do pracy po wygaśnięciu mandatu.

„Uprzednia zgoda” oznacza zgodę przed zwolnieniem

Pracodawca, który zamierza rozwiązać stosunek pracy z radnym, powinien najpierw wystąpić do rady gminy o wyrażenie zgody. Dopiero uzyskanie takiej zgody pozwala przejść
do właściwej czynności z zakresu prawa pracy.

Nie można najpierw wręczyć pracownikowi wypowiedzenia, a później próbować „naprawić” sytuację uchwałą rady gminy.

Sąd Najwyższy jednoznacznie wskazał, że wymóg ustawowy dotyczy zgody uprzedniej,
a więc uzyskanej przed podjęciem przez pracodawcę decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy. Co więcej, samo niepodjęcie przez radę uchwały nie oznacza automatycznie wyrażenia zgody.
W szczególności nie można przyjąć, że brak reakcji rady w określonym czasie oznacza zgodę na zwolnienie, ponieważ ustawa nie ustanawia w tym przypadku takiej fikcji prawnej.

Dla pracodawcy oznacza to jedno: nie warto działać „na skróty”. Procedurę należy rozpocząć odpowiednio wcześnie, jeszcze zanim zostanie złożone pracownikowi oświadczenie o wypowiedzeniu czy rozwiązaniu umowy bez wypowiedzenia.

Rada gminy bada przyczyny wskazane przez pracodawcę

Pracodawca powinien traktować wniosek do rady gminy jako realny element procedury, a nie formalność.

Rada musi mieć możliwość oceny, z jakiego powodu pracodawca chce rozwiązać stosunek pracy. Jeżeli przyczyną są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu, rada
ma obowiązek odmówić zgody. Tak będzie np. wtedy, gdy rzeczywistym powodem działania pracodawcy jest aktywność radnego w radzie gminy, sposób głosowania, wystąpienia na sesji czy wykonywanie innych obowiązków związanych z mandatem.

Szczególne ryzyko pojawia się w sytuacji, gdy pracodawca formalnie wskazuje inną przyczynę, ale z okoliczności sprawy wynika, że prawdziwym motywem rozwiązania umowy był mandat radnego. Taki przypadek może doprowadzić do zakwestionowania zarówno decyzji pracodawcy, jak i całej procedury.

Dlatego przedsiębiorca powinien zadbać o to, aby przyczyna rozwiązania stosunku pracy była rzeczywista, konkretna, możliwa do udokumentowania i niezwiązana z wykonywaniem mandatu.

Co w przypadku likwidacji stanowiska albo trudnej sytuacji ekonomicznej firmy?

To jeden z częstszych problemów praktycznych. Sam fakt, że przedsiębiorstwo ogranicza zatrudnienie albo likwiduje stanowisko zajmowane przez radnego, nie oznacza automatycznie, że można pominąć art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd Najwyższy wskazywał, że także rzeczywista likwidacja stanowiska nie powoduje sama przez się wyłączenia szczególnej ochrony radnego. Co do zasady nadal wymagane jest wcześniejsze uzyskanie zgody rady gminy. Trzeba tu jednak wyraźnie odróżnić dwie sytuacje. W przypadku rzeczywistych zwolnień grupowych art. 5 ust. 1 ustawy o zwolnieniach grupowych wyłącza stosowanie odrębnych przepisów o szczególnej ochronie, a radnych nie ujęto w katalogu wyjątków z art. 5 ust. 5 – ochrona z art. 25 ust. 2 zostaje więc wyłączona. Inaczej jest przy zwolnieniu indywidualnym z przyczyn niedotyczących pracownika: art. 10 ust. 5 tej ustawy wyłącza wobec radnych uproszczony tryb, więc ochrona radnego zasadniczo pozostaje. Wyłączenie ochrony dotyczy zatem zwolnienia dokonywanego rzeczywiście w ramach procedury zwolnień grupowych i nie należy go utożsamiać z pojedynczym zwolnieniem z przyczyn ekonomicznych lub organizacyjnych.

Dla pracodawcy oznacza to konieczność szczególnie dokładnego sprawdzenia, w jakim trybie następuje redukcja zatrudnienia. Nie należy automatycznie przenosić zasad dotyczących zwykłego wypowiedzenia na sytuację objętą szczególną ochroną radnego.

Upadłość i likwidacja pracodawcy

Odrębnie należy potraktować sytuację, w której dochodzi do ogłoszenia upadłości albo likwidacji samego pracodawcy. Zgodnie z art. 41¹ § 1 Kodeksu pracy w razie ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy nie stosuje się szczególnych przepisów chroniących pracowników przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem umowy. Wyłączenie to obejmuje również ochronę wynikającą z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Kluczowe jest odróżnienie likwidacji pracodawcy od likwidacji konkretnego stanowiska pracy. Sama likwidacja stanowiska nie wyłącza ochrony radnego i nadal wymaga uprzedniej zgody rady. Dopiero likwidacja całego pracodawcy może tę ochronę wyłączyć.

Kiedy zgoda rady nie jest potrzebna

Warto pamiętać, że ochrona dotyczy przede wszystkim jednostronnych działań pracodawcy zmierzających do zakończenia zatrudnienia. Co do zasady zgoda rady nie jest wymagana, gdy: pracownik sam składa wypowiedzenie; strony rozwiązują stosunek pracy za porozumieniem; umowa na czas określony kończy się z upływem ustalonego okresu; stosunek pracy wygasa z mocy prawa.

Zgoda jest natomiast konieczna przy wypowiedzeniu dokonywanym przez pracodawcę oraz przy rozwiązaniu bez wypowiedzenia, również z przyczyn zawinionych przez pracownika. Ochrona obejmuje przy tym wszystkie podstawy nawiązania stosunku pracy, nie tylko klasyczną umowę o pracę.

Ochrona może dotyczyć także wypowiedzenia zmieniającego

Przedsiębiorcy powinni uważać nie tylko na definitywne rozwiązanie umowy.

W orzecznictwie pojawia się również pogląd, zgodnie z którym szczególna ochrona radnego obejmuje także sytuacje, w których pracodawca chce dokonać wypowiedzenia zmieniającego, a więc zmienić istotne warunki pracy lub płacy, a dokonana zmiana może prowadzić do rozwiązania stosunku pracy. Zagadnienie to nie jest jednak jednolicie rozstrzygnięte. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2023 r., sygn. III OSK 2148/21, opowiedział się za stosowaniem art. 25 ust. 2 również do zmiany warunków pracy i płacy. W literaturze stanowisko to bywa kwestionowane z uwagi na literalne brzmienie przepisu, dlatego kwestii tej nie należy przedstawiać jako bezspornie przesądzonej.

W praktyce oznacza to, że przed dokonaniem niekorzystnego wypowiedzenia zmieniającego radnemu pracodawca powinien przeanalizować potrzebę uzyskania zgody rady – szczególnie wtedy, gdy odmowa przyjęcia nowych warunków mogłaby doprowadzić do rozwiązania stosunku pracy. Nie powinien też próbować obchodzić ochrony radnego poprzez pozorną zmianę warunków zatrudnienia.

Pracownik-radny ma również obowiązki – a ochrona nie może być nadużywana

Uzyskanie mandatu radnego wiąże się nie tylko z określonymi uprawnieniami pracownika, ale również z koniecznością lojalnego współdziałania z pracodawcą. W szczególności, jeżeli wykonywanie mandatu wpływa na organizację pracy, korzystanie ze zwolnień od pracy czy sytuację prawną stron stosunku pracy, przekazanie pracodawcy informacji pozwalających na prawidłowe stosowanie przepisów może mieć istotne znaczenie praktyczne. Trzeba jednak podkreślić, że sama szczególna ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie jest uzależniona od wcześniejszego poinformowania pracodawcy o uzyskaniu mandatu. Sąd Najwyższy wskazywał, że ochrona ta wynika z samego uzyskania mandatu. Jednocześnie zachowanie pracownika może zostać ocenione w świetle art. 8 Kodeksu pracy, jeżeli sposób korzystania z przysługującego mu prawa będzie sprzeczny z zasadami współżycia społecznego albo ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa.

Ma to szczególne znaczenie w sytuacjach, w których pracownik przez długi czas nie ujawnia pracodawcy okoliczności mającej wpływ na organizację stosunku pracy i następnie dopiero po rozwiązaniu umowy powołuje się na wynikającą z niej ochronę. Nie oznacza to, że samo niepoinformowanie pracodawcy automatycznie pozbawia radnego ochrony. Może jednak mieć znaczenie przy ocenie, czy dochodzenie konkretnego roszczenia nie stanowi nadużycia prawa. Sąd Najwyższy dopuścił bowiem możliwość zastosowania art. 8 Kodeksu pracy również w sprawach dotyczących roszczeń pracownika, z którym rozwiązano stosunek pracy bez uprzedniego uzyskania zgody rady gminy.

Z perspektywy przedsiębiorcy istotna jest więc zasada, że ochrona przysługująca radnemu ma służyć ochronie niezależności wykonywania mandatu, a nie stanowić instrumentu umożliwiającego instrumentalne korzystanie z prawa pracy. Art. 8 Kodeksu pracy ma przy tym charakter wyjątkowy i jego zastosowanie zawsze wymaga oceny całokształtu okoliczności konkretnej sprawy. Nie można z góry przyjąć, że każde powołanie się przez radnego na ochronę będzie nadużyciem prawa, ale również status radnego nie wyłącza możliwości takiej oceny.

Dla pracodawcy oznacza to przede wszystkim konieczność zachowania ostrożności: należy odróżnić sam fakt istnienia ochrony radnego od późniejszej oceny, czy w konkretnych okolicznościach dochodzenie roszczeń z tej ochrony pozostaje zgodne z zasadami współżycia społecznego i społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. Nie należy zatem zakładać, że poważne naruszenia obowiązków pracowniczych zostają „wymazane” przez sam fakt posiadania mandatu. Mogą one nadal stanowić podstawę odpowiedzialności pracowniczej, przy czym przy rozwiązaniu stosunku pracy z radnym trzeba równolegle respektować wymogi wynikające z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Pracodawca ma obowiązek zwolnić radnego od pracy

Mandat radnego może wymagać uczestnictwa w sesjach rady gminy i pracach komisji. Pracodawca ma obowiązek zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu udziału w pracach organów gminy. Nie jest to zatem dobra wola przedsiębiorcy ani „urlop” udzielany według uznania pracodawcy.

Jednocześnie sam fakt zwolnienia od pracy nie oznacza, że za ten czas pracownik zachowuje wynagrodzenie od pracodawcy. Co do zasady wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną, chyba że konkretny przepis przewiduje zachowanie prawa do wynagrodzenia także za czas niewykonywania pracy. W odniesieniu do nieobecności związanej z wykonywaniem mandatu radnego przyjmuje się, że pracownik nie nabywa za ten czas wynagrodzenia od pracodawcy.

Zwolnienie od pracy dotyczy przy tym udziału w pracach organów gminy, w szczególności rady i jej komisji. Nie każde spotkanie polityczne czy partyjne, szkolenie ani indywidualna aktywność radnego automatycznie uprawnia do zwolnienia od pracy. W praktyce kadrowej warto więc prawidłowo oznaczać takie nieobecności i nie traktować ich ani jako zwykłego urlopu wypoczynkowego, ani jako czasu pracy.

Największe ryzyko dla przedsiębiorcy – zwolnienie bez zgody rady

Najpoważniejszym błędem jest wręczenie radnemu wypowiedzenia lub rozwiązanie z nim umowy bez wcześniejszego uzyskania wymaganej zgody rady gminy.

Wręczenie wypowiedzenia bez wymaganej zgody stanowi naruszenie przepisów o szczególnej ochronie stosunku pracy. Pracownik może dochodzić przed sądem pracy roszczeń związanych z niezgodnym z prawem wypowiedzeniem lub rozwiązaniem umowy. Kodeks pracy przewiduje w takich sytuacjach m.in. możliwość żądania przywrócenia do pracy albo odszkodowania.

Dodatkowe ryzyko finansowe wynika z tego, że przy przywróceniu do pracy pracownika szczególnie chronionego wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy może przysługiwać za cały ten okres, a nie tylko za jego ustawowo ograniczoną część. Dla przedsiębiorcy oznacza to również koszty procesu i komplikacje organizacyjne związane z ponownym zatrudnieniem pracownika.

Rozwiązanie stosunku pracy bez zgody rady jest bezprawne, ale nie jest automatycznie nieważne – wywołuje skutek dopóty, dopóki pracownik skutecznie go nie zakwestionuje przed sądem pracy. Na wniesienie odwołania od wypowiedzenia albo zgłoszenie żądania po rozwiązaniu umowy bez wypowiedzenia pracownik ma zasadniczo 21 dni.

Czy rada gminy zawsze musi zgodzić się na zwolnienie?

Nie.

To jeden z najważniejszych punktów, o których powinien pamiętać pracodawca. Rada gminy ma obowiązek odmówić zgody, jeżeli rzeczywistą podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Jeżeli natomiast takiego związku nie ma, rada nie powinna zastępować sądu pracy i samodzielnie oceniać, czy wskazana przez pracodawcę przyczyna jest wystarczająca do wypowiedzenia. Sądy administracyjne coraz wyraźniej wskazują, że rola rady sprowadza się do zbadania związku zwolnienia z mandatem, a nie do kontroli celowości decyzji kadrowej pracodawcy.

Nie oznacza to jednak, że rada może dowolnie zastępować pracodawcę i decydować, kto powinien być zatrudniony. Cel ochrony radnego jest związany przede wszystkim z zapewnieniem mu możliwości niezależnego wykonywania mandatu, a nie z zagwarantowaniem mu zatrudnienia za wszelką cenę.

Dla przedsiębiorcy oznacza to potrzebę przedstawienia radzie rzeczywistych i dobrze udokumentowanych powodów planowanego rozwiązania umowy.

Co powinien zrobić przedsiębiorca krok po kroku?

W praktyce bezpieczna procedura powinna wyglądać następująco.

Po pierwsze – ustalić status pracownika. Należy potwierdzić, że pracownik rzeczywiście sprawuje mandat radnego tej gminy, której rada będzie właściwa do rozpoznania wniosku.

Po drugie – ustalić dokładną przyczynę planowanego rozwiązania stosunku pracy. Należy odpowiedzieć na pytanie, czy przyczyna jest całkowicie niezależna od wykonywania mandatu. Im bardziej decyzja pracodawcy dotyka aktywności radnego, tym większe ryzyko odmowy zgody przez radę.

Po trzecie – zgromadzić dokumentację. Jeżeli przyczyną są wyniki pracy, naruszenia obowiązków, reorganizacja czy likwidacja stanowiska, należy dysponować dokumentami potwierdzającymi te okoliczności.

Po czwarte – wystąpić do rady gminy o uprzednią zgodę. Wniosek powinien precyzyjnie wskazywać przyczyny zamierzonego rozwiązania stosunku pracy.

Po piąte – poczekać na stanowisko rady. Brak uchwały nie powinien być traktowany jako zgoda. Sąd Najwyższy wyraźnie odrzucił koncepcję, zgodnie z którą bezczynność rady automatycznie oznaczałaby zgodę na rozwiązanie umowy.

Po szóste – dopiero po uzyskaniu wymaganej zgody dokonać właściwej czynności z zakresu prawa pracy, z zachowaniem wszystkich wymogów Kodeksu pracy.

Najczęstsze błędy pracodawców

W praktyce szczególnie niebezpieczne są trzy sytuacje.

Pierwsza to przekonanie, że skoro przyczyna zwolnienia nie ma nic wspólnego z mandatem, to zgoda rady nie jest potrzebna. To nieprawidłowe podejście. Sam art. 25 ust. 2 wymaga uprzedniej zgody rady.

Druga to traktowanie uchwały rady jako formalności, którą można uzyskać po wręczeniu wypowiedzenia. Również to jest błędne, ponieważ zgoda ma być uprzednia.

Trzecia to niewystarczające udokumentowanie przyczyn zwolnienia. Jeżeli sprawa trafi do sądu, pracodawca będzie musiał wykazać, że decyzja miała rzeczywiste podstawy i nie była odwetem za działalność radnego.

Co powinien zrobić pracownik będący radnym?

Przepisy nie uzależniają ochrony radnego od formalnego zawiadomienia pracodawcy. Ze względów organizacyjnych oraz w ramach lojalnego współdziałania pracownik powinien jednak niezwłocznie poinformować pracodawcę o uzyskaniu mandatu oraz o terminach wymagających zwolnienia od pracy, a także organizować wykonywanie mandatu w sposób umożliwiający prawidłowe rozliczenie nieobecności. Obowiązek pracodawcy polegający na zwolnieniu od pracy nie oznacza bowiem zgody na samowolne opuszczanie stanowiska pracy bez właściwego udokumentowania nieobecności.

Jednocześnie pracownik nie może traktować statusu radnego jako swoistego „immunitetu pracowniczego”. Orzecznictwo Sądu Najwyższego podkreśla, że szczególna ochrona ma służyć zapewnieniu prawidłowego wykonywania mandatu, a nie zapewnieniu bezkarności za naruszanie obowiązków pracowniczych.

Podsumowanie

Dla przedsiębiorcy najbezpieczniejsza zasada brzmi: zanim podejmiesz decyzję o rozwiązaniu stosunku pracy z radnym, sprawdź, czy potrzebna jest zgoda rady gminy – a przy założeniu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 662) przyjmij, że tak, i uzyskaj ją przed dokonaniem rozwiązania.

Nie należy również zakładać, że brak związku przyczyny zwolnienia z mandatem pozwala pominąć radę. Rada nadal musi mieć możliwość zajęcia stanowiska, a jej brak reakcji nie stanowi automatycznej zgody. Jednocześnie, gdy związku z mandatem nie ma, rada nie powinna wchodzić w rolę sądu pracy i oceniać, czy przyczyna wskazana przez pracodawcę jest wystarczająca.

Z drugiej strony pracodawca nie jest pozbawiony możliwości rozstania się z radnym. Jeżeli istnieje rzeczywista, udokumentowana i niezwiązana z mandatem przyczyna rozwiązania stosunku pracy, przepisy nie tworzą absolutnego zakazu zwolnienia. Celem ochrony jest przede wszystkim zabezpieczenie radnego przed konsekwencjami jego działalności publicznej.

Dla przedsiębiorcy najważniejsze są więc trzy elementy: prawidłowa przyczyna, kompletna dokumentacja i uprzednie przeprowadzenie procedury przed radą gminy. Pominięcie któregokolwiek z nich może znacząco zwiększyć ryzyko sporu z pracownikiem.