Szczególnie w Internecie bardzo łatwo jest postawić tezę, że rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii są niekonstytucyjne i jako takie nie mogą być podstawą do nakładania jakichkolwiek kar, w tym w szczególności pieniężnych kar administracyjnych. Warto jednak na ten problem spojrzeć nieco szerzej i przed wysunięciem określonych tez rozważyć jak na dane zagadnienie patrzą sądy, które będą je następnie rozpatrywać. Taką możliwość, w sprawach dotyczących zakazów, nakazów i ograniczeń covid-owych mamy od niedawna, a jego przykładem jest jeszcze nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20.

Ten artykuł ma na celu przedstawienie rozważań prawnych sądu, ewentualnie w połączeniu z krótkim komentarzem. Przed przejściem do tego trzeba jednak podkreślić, że sprawa w której zapadł wyrok dotyczyła działalności fryzjerskiej, która przez pewien czas była całkowicie zakazana, a sam wyrok może być jeszcze zaskarżony i finalnie zmieniony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Porozmawiaj z ekspertem 🎯

Borykasz się z zagadnieniem, które tutaj poruszyłem? Skontaktuj się ze mną! Wspólnie znajdziemy najlepsze rozwiązanie dla Twojego biznesu.

Bezpłatna konsultacja

Czym fryzjer zawinił, czyli czego dotyczyła sprawa?

Przechodząc jednak do konkretów, warto w kilku zdaniach przestawić stan faktyczny. Do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wpłynęła notatka urzędowa z Komisariatu Policji. Wynikało z niej przede wszystkim to, że fryzjer w swoim zakładzie fryzjerskim w dniu 22 kwietnia 2020 r. dokonywał strzyżenia klienta. Autor notatki podkreślił, że w chwili podjęcia interwencji przez Policję fryzjer, jak i jego klient, nie stosowali się do obowiązku zakrywania ust i nosa. Jego zdaniem zachowanie fryzjera naruszało przepisy prawa dotyczące zakazu prowadzenia działalności związanej z fryzjerstwem i pozostałymi zabiegami kosmetycznymi oraz obowiązku zakrywania przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki albo kasku ochronnego ust i nosa w obiektach handlowych i usługowych. Po zakończonej interwencji skarżący zaprzestał działalności i zamknął zakład. Następnie PPIS wszczął postępowanie administracyjne o nałożenie kary pieniężnej, za niezastosowanie się do ograniczenia, polegającego na całkowitym zakazie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności związanej z fryzjerstwem, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Sanepid zadecydował, że należy się kara

W uzasadnieniu decyzji PPIS podniósł, że z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze RP stan epidemii, na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. Z kolei na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ustanowiono czasowe ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców, działalności związanej z fryzjerstwem, przy czym ograniczenia, o których mowa polegały na całkowitym zakazie prowadzenia działalności. Warto w tym miejscu przypomnieć, że karę pieniężną wymierza w drodze decyzji administracyjnej organ sanitarny, a jej wysokość wynosi od 10 000 do 30 000 zł. Sama decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega dodatkowo natychmiastowemu wykonaniu.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się jednak fryzjer, który swoją niepokornością wobec ograniczeń doprowadził do jej wydania i dlatego złożył skargę do WSA w Opolu. W jej uzasadnieniu wniósł o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji, ponieważ została ona wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, a z ostrożności procesowej, wniósł o uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jednocześnie wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Prawne stanowisko Sądu Administracyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę złożoną przez fryzjera za zasadną, a to z uwagi na poniższe:

1. Stosownie do art. 46b pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). Na tej też podstawie został wydany § 8 ust. 1 pkt 1 litera g) i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. (Dz.U.2020, poz. 697) ustalający treść zakazu prowadzenia działalności związanej z fryzjerstwem.
2. Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego. Konstytucja RP przewiduje także inny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej. Na podstawie art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.
3. Zgodnie z art. 233 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w jej przepisach, czyli wolność działalności gospodarczej, wolność osobista, nienaruszalność mieszkania, wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do strajku, prawo własności, wolność pracy, prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków prac oraz prawo do wypoczynku.
4. W myśl ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi. Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.
5. Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. Dlatego do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.
6. Zgodnie z art. 20 ustawy o stanie klęski żywiołowej zawartym w Rozdziale 3 „Zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela” ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej stosuje się do osób fizycznych zamieszkałych lub czasowo przebywających na obszarze, na którym został wprowadzony stan klęski żywiołowej, oraz odpowiednio do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, mających siedzibę lub prowadzących działalność na obszarze, na którym został wprowadzony stan klęski żywiołowej.
7. W myśl ustawy o stanie klęski żywiołowej ograniczenia, o których mowa w tejże, mogą polegać chociażby na: zawieszeniu działalności określonych przedsiębiorców; nakazie lub zakazie prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju; nakazaniu pracodawcy oddelegowania pracowników do dyspozycji organu kierującego działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia; nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach.
8. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
9. Z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Zamiast tego prawodawca wydał akty prawne rangi rozporządzenia, czyli akty rangi niższej niż ustawa, po to aby ograniczać w czasie epidemii podstawowe wolności i prawa człowieka.
10. Konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

#reklama

Poradnik prawny dla influencerów i digital marketerów

132 odpowiedzi na pytania prawne najczęściej nurtujące biznes on-line. Kup z rabatem 15% z kodem PIOTR15 lub PAWEL15.

KUP TERAZ

Co to właściwie oznacza w praktyce?

Reasumując powyższe, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., wydane na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu.

Rada Ministrów na podstawie tak sformułowanej treści upoważnienia ustawowego mogła kształtować w rozporządzeniu w dowolny sposób, bez merytorycznych wskazówek zawartych w ustawie, sferę podstawowych praw lub wolności jednostki, określając poszczególne ograniczenia, nakazy i zakazy. W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z Konstytucji. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Będąc w tym kontekście nie sposób również zapomnieć ustawie z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Istota wolności działalności gospodarczej obejmuje w związku z tym jej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie. Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z 19 kwietnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w istotę wolności działalności gospodarczej określonej w Konstytucji RP. Prawodawca może ingerować w ową istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP.

Rozstrzygnięcie jednak po myśli fryzjera!

Podsumowując wszelkie wyżej wymienione argumenty, należy jednoznacznie stwierdzić, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej. W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Wracając natomiast do głównego bohatera opisanej sytuacji pozostaje jedynie wspomnieć, iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Prudniku w stosunku do fryzjera została uchylona, postępowanie administracyjnego zostało umorzone, a nadto WSA w Opolu zasądził od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz fryzjera kwotę 697 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedsiębiorcy w świetle niekonstytucyjnych regulacji

Odrywając się jednak od opisanej historii, pozostając jednak w tematyce prowadzenia przedsiębiorstwa, nie sposób pozostawić tego artykułu bez wzmianki o jednym z kluczowych dla przedsiębiorców artykułów Ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 w jej brzemieniu obowiązującym od dnia 29 listopada 2020 roku. Chodzi mianowicie o art. 23 tejże, zgodnie z którym naruszenie przez przedsiębiorcę ograniczeń, nakazów i zakazów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej ustanowionych w związku z wystąpieniem stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, określonych w przepisach wydanych na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, stanowi podstawę odmowy udzielenia pomocy publicznej, w szczególności wsparcia finansowego udzielanego na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. I tak w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ naruszenia ograniczeń, nakazów i zakazów, o których mowa powyżej, organ ten informuje podmiot udzielający pomocy publicznej o stwierdzeniu naruszenia wymogów związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Nadto przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie pomocy publicznej w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii, obowiązany jest złożyć oświadczenie, że nie naruszył ograniczeń, nakazów i zakazów, o których mowa powyżej. Oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Składający oświadczenie, jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: „Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.”. Klauzula ta zastępuje pouczenie o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. W przypadku złożenia fałszywego oświadczenia, przedsiębiorca jest obowiązany do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość udzielonej pomocy łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Decyzję o obowiązku zwrotu pomocy wydaje podmiot udzielający pomocy publicznej. Egzekucja zwrotu kwoty, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Podsumowanie

Kończąc niniejszy artykuł, odwołując się natomiast do obowiązującego obecnie rozporządzenia które weszło w życie 28.12.2020, przywróciło ono lub wprowadziło lockdown wielu branż. Podkreślmy jednak, że nie zmieniła się ustawa i nie mamy stanu nadzwyczajnego. Co za tym idzie restrykcja polegająca na całkowitym zamykaniu wielu branż  w dalszym ciągu narusza delegację ustawową oraz Konstytucję. W wielu przypadkach będziemy mieli po raz kolejny do czynienia z zakazem prowadzenia działalności gospodarczej, a nie wprowadzeniem jakichkolwiek jej ograniczeń. Będzie tak w szczególności jeśli nie dotyczy „określonych zakresów” działalności danej branży, lecz danego typu działalności, gdzie jako przykład podać można choćby baseny, siłownie, kluby i centra fitness (wg klasyfikacji PKD).

Jakub Michalski
APLIKANT RADCOWSKI

Pomagam przedsiębiorcom w windykacji i egzekucji należnych im świadczeń. Zajmuję się rejestracją podmiotów i zgłaszaniem zmian w KRS, zarówno spółek, jak i NGO. Sporządzam pisma w procesach sądowych oraz opinie prawne. Przygotowuję dokumentację prawną sklepów internetowych.

Skontaktuj się ze mną, chętnie odpowiem na Twoje pytania dotyczące naszej oferty i przedstawię rozwiązania dostosowane do Twojego biznesu.

Bezpłatna konsultacja